韩国能在2023年从美国手中收回战时指挥权吗【澳

日期:2019-11-02编辑作者:外国军情

  韩军正式开启新一轮国防和军队改革

据韩国媒体近日报道,韩国国防部正着手推动军队改革,从2018年开始大幅减少将官员额编制。韩国国防部即将开启的国防改革以“国防改革2.0”计划为抓手,涉及兵力规模结构、国防运营、防卫事业、军营文化改革等四大领域、15个课题和41个目标,直指朝鲜核导威胁应对、战时作战指挥权移交、军种均衡发展和联合作战能力提升等重大问题。

据韩国《朝鲜日报》报道,韩国国防部长宋永武5月11日在首尔龙山国防会议中心出席国防预算讨论会期间表示,韩国拟于2023年从美国手中收回战时作战指挥权。 这是自李明博和朴槿惠政府两度推迟战时作战指挥权移交时间以来,韩国第三次明确提出收回战时作战指挥权的时间表。此次韩国若能如愿,无疑将产生深远的影响。

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  7月27日,韩国国防部正式发布了“国防改革2.0”计划。加快推进国防改革,是韩国总统文在寅的治军主题。韩国国防部长宋永武自2017年7月14日就职伊始,就提出了重建韩国军队、推进国防改革、实现“自主国防”的三大目标。为了实现这三大目标,韩国国防部以“国防改革2.0”计划为抓手,启动了韩国新一轮的国防和军队改革。

韩军“国防改革2.0”计划的主要考量

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10月16日至20日,美韩两国在朝鲜半岛附近海域举行联合军事演习。从参演装备和演习内容来看,海上反特种作战、航母护航、防空、反潜、导弹预警、海上拦截为此次演习的重点课目,演习意在强化美韩联合应对朝鲜核导威胁的协作能力。对韩国而言,借军演打磨近年来提出的“韩国型三轴作战体系”,才是其核心目的。 “韩国型三轴作战体系”的发展与演变 所谓“韩国型三轴作战体系”,是韩国军方针对朝鲜核导威胁推出的自主遏制和应对理念,与近年来朝鲜核导危机的持续发酵有着直接的联系。 2009年朝鲜进行第二次核试验并发射“光明星2”卫星,为应对朝鲜导弹威胁,韩国军方首次提出“三轴体系”概念。其核心是构建用于惩戒报复的陆、海、空精确打击武器平台,重点发展弹道导弹和巡航导弹、隐形飞机和无人机,以及水下攻击型核潜艇。 2016年朝鲜连续进行核试验。同年7月,韩国国防部长韩民求首次提出应对朝核威胁的“韩国型三轴作战体系”。该体系包括“杀伤链”系统、“韩国型导弹防御系统”和“玄武”系列导弹体系。同年9月朝鲜进行第六次核试验后,韩国军方正式提出以打击朝鲜最高指挥部为目标的“大规模惩戒报复作战”概念,在“玄武”系列导弹体系的基础上增加了组建“斩首特种部队”的内容。至此,“韩国型三轴作战体系”正式出炉,形成由“杀伤链”系统、“韩国型导弹防御系统”及“大规模惩戒报复作战”组成的战略战术体系,集打击、防御和威慑功能于一体。 2017年5月文在寅政府上台后,一方面主张加强与朝鲜交流合作,重启南北对话;另一方面强调以绝对国防优势实现朝鲜半岛和平,要求韩国军方加快部署“韩国型三轴作战体系”。 文在寅在多个场合表示,将在任期内不遗余力地推进“韩国型三轴作战体系”的构建,要求国防部加快制定详细的计划,以确保有效应对朝鲜核导威胁,进而推进韩国国防体制改革。 “韩国型三轴作战体系”如何运转 按照韩军的构想,在掌握朝鲜发动导弹袭击迹象时,韩军将首先启动“杀伤链”系统,打击朝弹道导弹发射设施;发现导弹来袭时,启用“韩国型导弹防御系统”实施拦截;出现朝鲜核武攻击征候等严重威胁时,实施“大规模惩戒报复作战”,对朝鲜最高指挥部实施斩首和清除行动。 “杀伤链”系统集探测、识别、决策、打击于一身,强调发现朝鲜核导威胁征候时实施先发制人打击。按照韩军的设想,“杀伤链”全程作战时间30分钟,要求1分钟内探测发现朝鲜核导设施、1分钟内识别目标坐标、3分钟内选定攻击武器并下达攻击命令、25分钟内完成目标攻击任务。 韩军的打击手段已初具规模,形成了可覆盖朝鲜全境的陆海空三维立体打击能力。韩国陆军装备有“玄武-1”和“玄武-2A/B”型地对地弹道导弹,以及“玄武-3A/B/C”地对地巡航导弹。韩国海军装备有“海星-2”陆攻巡航导弹和“海星-3”潜射巡航导弹。为应对朝鲜潜射导弹威胁,韩国海军还提出了“水下杀伤链”设想。韩国空军则通过升级F-16K主力战机,采购美F-35A隐身战机、“斯拉姆-ER”、“金牛座”空射巡航导弹,以及“斯拜斯”-2000、GBU-50、GBU-54精确制导炸弹,提升战机性能和精确打击能力。 “韩国型导弹防御系统”由预警、指挥通信、拦截等子系统构成,主要拦截高度在40公里以内的弹道导弹和飞机。目前已基本具备了覆盖朝鲜全境的反导预警能力,但在拦截手段上尚存在不足。 韩军导弹预警雷达体系主要由两部以色列制“绿松”固态有源相控阵雷达和“宙斯盾”舰载AN/SPY-1D三坐标相控阵雷达构成。“绿松”雷达有效探测距离为500公里,两部雷达交替使用可实现对朝鲜全境全天候不间断探测。“宙斯盾”舰载AN/SPY-1D雷达最大探测距离为1000公里,可同时监控500公里范围内1000多个目标,通常在韩国东海及西海海域实施侦察,能效弥补“绿松”雷达的探测盲区。 反导拦截系统是当前韩国反导力量的短板所在。由于韩军的48部“爱国者-2”防空系统及“宙斯盾”舰载SM-2导弹拦截成功率较低,韩军计划升级现有“爱国者-2”防空系统,使之与“爱国者-3”导弹兼容,并计划在2020年前部署100余枚“爱国者-3”型导弹,使韩国导弹防御系统具备在40公里高度范围内拦截朝鲜导弹的能力。 “大规模惩戒报复作战”在继承了“杀伤链”远程精确打击能力的同时,更强调特战力量对朝鲜最高领导人实施“斩首行动”,阻止朝核武攻击。目前韩军特战部队主要为韩国陆军特战司及其下属707特战部队、韩国海军水下爆破队等。韩军计划在2022年前配装类似美军MH-47或MH-60-类型的特战专用直升机,与美军特种作战部队开展联合特种作战训练。 打造“韩国型三轴作战体系”的三重考量 一是推动韩军体制改革,打造新型作战力量和联合作战体系。 2017年韩国《国防白皮书》提出,要在美韩联合防御体系的基础上构建韩国自主的综合防御体系,其具体举措就是构建应对朝鲜核导威胁的“韩国型三轴作战体系”。文在寅上台后,也多次强调国防改革的重要性与迫切性,强力推进韩国国防与军事体制改革。他先后任命出身空军的郑景斗和出身海军的宋永武,分别担任韩国联合参谋本部议长和国防部长。由海空军出身的将领同时领导韩国军队,这在韩国建军以来尚属首次。 由于“韩国型三轴作战系统”的各个组成部分都不是由单一军兵种承担,而是集结了陆海空的最精锐力量,只有整合各军种作战优势,通过充分的情报支援才能形成体系作战能力。对军队高层将领的调整,反映出文在寅政府意在以“韩国型三轴作战体系”为支点,逐步脱离韩国军队以陆军为主的旧模式,强化海空军,打造应对未来战争的新型作战力量和联合作战体系,推动韩国国防改革加速展开。 二是收回战时作战指挥权,提高韩国在美韩军事同盟中的独立性。文在寅曾担任卢武铉政府幕僚长,在安保政策方面也继承了卢武铉自主国防的执政理念。韩美曾达成协议于2012年4月17日将战时作战指挥权移交韩国,受朝核危机和国内因素影响,该协议在李明博和朴槿惠政府任内不断推迟。文在寅甫一上任,就明确提出要从美国手里收回战时作战指挥权。 8月20日,文在寅在出席参谋长联席会议议长离就任仪式时强调,“为了加强惩戒朝鲜核导挑衅和自主防卫能力,他将履行所有职责和权限,在早日建成‘韩国型三轴作战体系’和收回战时作战指挥权方面不遗余力。”韩国国防部长宋永武也表示,将择机尽快从美国收回战时作战指挥权,使韩军具备主导作战能力,并发展互补而稳固的韩美同盟。 在文在寅政府的国防政策中,构筑“韩国型三轴作战体系”绝非一般性的军事问题,而是直接关系到收回战时作战指挥权和发展对等的美韩同盟关系这样的重大主权问题。 三是以“韩国型三轴作战体系”为抓手,提高韩国国防工业的竞争力。韩国一直大力推进军工产业发展,将其作为新的经济增长点。2014年韩国国防出口额达36亿美元,创下历史新高。但韩国始终未能摆脱核心国防工业依赖欧美国家的局面。韩国引进德国技术研发的“张保皋”级潜艇,在韩国自主生产之后问题频发。作为“韩国型三轴作战体系”中“杀伤链”核心装备的“玄武-2A”导弹,近期因不明原因发射坠海,其表现实在很难让韩军放心。韩军的侦察监视体系受制于装备水平,战略情报获取也严重依赖美军。 正如文在寅在10月17日的“2017首尔国际航空航天暨军工业展览会”开幕式上所言,“韩国比以往任何时候都需要具备维护和平的力量,为此迫切需要确保强有力和独立自主的国防工业力量”。文在寅政府希望在“韩国型三轴作战系统”建设的牵引下,通过在战场情报侦察监视、网络中心战、武器装备研发、防空反导、特种作战等多个领域的跨越式提升,进而打造韩国的自主国防力量。

  大幅增加国防预算

2017年文在寅政府上台后,强调以绝对国防优势实现朝鲜半岛和平,要求韩军加快推进国防改革。

时局的新变化 韩国是世界上唯一将战时作战指挥权交给其他国家掌握的国家。战时作战指挥权控制在美军手中,始作俑者其实是韩国自己,而此后多次推迟战时作战指挥权的移交,也主要是韩国出于自身安全的盘算造成的。如今明确提出2023年前收回战时作战指挥权,主要是时局出现了一些新变化。 今年以来,朝鲜半岛形势发生了重大转折。随着朝鲜领导人金正恩2018年新年贺词释放合作善意,朝韩关系显着升温,朝鲜半岛局势由紧张对峙迅速转变为年初的北南和解与合作态势。朝韩双方不仅在板门店举行数次副部长级会谈,平昌冬奥会上也热情互动,尽显“北南一家亲”。 4月27日,朝韩首脑在板门店举行会晤,表示在年内签署和平条约。朝美两国也商定,就“实现半岛无核化、使两国关系正常化”的方案,于6月12日在新加坡举行首次朝美首脑会晤。朝鲜已公开表示,将在5月底炸毁位于丰溪里的核试验场。 周边安全环境的转好,使得韩国将收回战时作战指挥权提上日程成为可能。更进一步讲,朝鲜一直忌惮的是美国在朝鲜半岛的军事存在,韩国此举在某种程度上也是对朝鲜做出的一种柔性政治姿态,有利于当前的朝韩与朝美对话。 韩国针对朝鲜构建的“韩国型三轴作战体系”也取得积极进展。长期以来,韩国面对朝鲜的核导威胁,主要依靠美国提供的核保护伞、延伸威慑以及各种导弹早期预警系统。为此,韩国提出在2023年前建成“韩国型三轴作战体系”,并以此作为收回战时作战指挥权的先决条件。 “韩国型三轴作战体系”的核心——“杀伤链”系统由射程超过500公里的远程空地导弹、多用途侦察预警卫星和长航时无人战略侦察机组成。2016年12月,韩国从欧洲“金牛座”系统公司引进的“金牛座”KEPD 350K远程空地导弹装备韩空军第11战斗飞行团。以韩空军3个中队共40架F-15K战斗机每架挂载两枚“金牛座”导弹计算,韩军理论上具备了在500公里外一次性攻击80个目标的精确打击能力,弥补了韩军中远程攻击能力的不足。 今年4月19日,美国总统特朗普签署国家安全总统备忘录,大幅放宽对盟友的常规武器出口与转让限制。韩国很可能因此成为直接受益者,在获得具有高清侦察能力的“全球鹰”长航时无人侦察机、AGM-158防区外打击武器以及中远程弹道导弹等方面获得技术支持。如果加上去年7月美国取消对韩国弹道导弹弹头的重量限制的利好条件,这一切将助力韩军完善“杀伤链”系统,按期完成构建“韩国型三轴作战体系”。 与此同时,韩国国内的政治与民意也在发生变化。收回战时作战指挥权在韩国国内有着广泛的民意基础。现任总统文在寅在竞选期间就承诺如果当选,将在任期内收回战时指挥权。韩国军方此前也有提议称,力争在2025年至2026年收回这一权限。 如不回应选民关切,将影响到文在寅的执政根基。所以文在寅一上任,就向国政企划咨询委员会提交报告,并随之设立“国防改革特别委员会”讨论收回战时作战指挥权的具体方案。如今,朝鲜半岛局势回暖,文在寅提出收回战时作战指挥权的具体时间也是顺理成章的事情。 另外,韩国第七届地方议员和地方政府各级领导选举将于6月13日举行,本届选举被视为选民评价文在寅政府的“晴雨表”,预计韩国政坛将展开激烈的议席保卫战。此时提出收回战时作战指挥权,也是为了吸引选民的注意力,以提高民众的支持率。 总而言之,韩美战时作战指挥权移交取决于韩国自身的军力建设,与文在寅政府当前正在酝酿的“国防改革2.0”计划息息相关。正如宋永武所言,如果能在2023年完成新一轮国防改革,韩国将从美国手中收回战时作战指挥权。 美韩同盟关系的再调整 宋永武把战时作战指挥权的移交与“国防改革2.0”计划如期完成直接挂钩,本质上是一个伪命题,或者说是一个借口。因为无论韩国能否如期完成新一轮国防改革,韩国在经济和军事上都要比朝鲜强大得多。即便没有美军的帮助,韩国至少也能在战争初期顶住来自北方的攻击。 据美国《国家利益》杂志称,韩国军队已成为世界第七大军事力量,装备了超过400架作战飞机、2600多辆先进主战坦克、3400多辆装甲车以及5000多门各式火炮,其中包括已成为机械化部队骨干装备的国产K-9自行榴弹炮、K-2坦克以及K-21步兵战车。 韩国作为一个主权国家,其战时作战指挥权移交美军依据的是美韩1954年签署的《对韩军事与经济援助协议议事录》,以及“联合国军司令部在担当韩国防御责任期间,大韩民国武装力量被置于联合国军司令部的作战控制权之下”这一条款。所以在法理上解除这个以会议记录形式确立的军事关系并不困难,况且美国在这一问题上的态度并不消极。 那么韩国此次确切提出战时作战指挥权移交时间的根本动机是什么?笔者认为,主要是半岛局势的缓和,如朝韩领导人的成功会晤,以及特朗普将与金正恩在新加坡会晤等因素致使韩国的心态发生转变。如果朝核问题的磋商获得成功,朝鲜半岛的地缘政治将发生巨变,如何重构韩美关系将是韩国最为关心的问题,这或是韩国决心公开收回战时作战指挥权确切时间表的真实用意。 事实上,近来围绕美军驻韩地位以及费用分摊等问题,韩美两国的分歧和裂痕正在扩大。美国官方最近频频放出可能撤出驻韩美军的风声。特朗普总统此前表示,驻扎在韩国的逾3万名美军士兵纯属“赔钱”,“让我们走着瞧”。美国国防部长马蒂斯也表示,如果韩国有要求,美国将与盟友讨论美军从朝鲜半岛撤出一事。 有人将战时作战指挥权移交与美国驻军韩国等问题挂钩,其实二者并无直接关联。美军驻扎韩国依据的并非停战协定,而是《美韩共同防御条约》确立的美韩同盟关系。该条约的目的是“防止任何潜在侵略者将韩美中的任何一个国家视为太平洋地区的孤立国家”,“巩固两国在太平洋地区的集体防卫力量”。也就是说,驻韩美军的存在不仅是为了朝鲜半岛,还包括整个太平洋地区。 美军撤出韩国将被视为美国从东北亚地区的战略退却,不利于美国的安全利益和“大国竞争”。韩国此举可能会推动特朗普象征性地撤出部分驻军,因为如果战争需要,美国可以从夏威夷、阿拉斯加或者关岛向东北亚地区投送兵力。 所以,特朗普和马蒂斯的撤军言论只是敲打韩国不要脱离美国的主导与朝鲜走得太近,并不意味着美国真要这么做。特朗普更乐于韩国接收战时作战指挥权,以购买更多的先进美制武器,自己退居幕后掌控。多年来,美韩两国之间已形成了相对完善的协调机制,可以保证两国军队的训练和作战中的联合行动,韩国收回战时作战指挥权只是换了个人发布命令而已,对两国的同盟关系影响不会太大。 美国心知肚明,韩军至今仍未能建立起独立的指挥体系,情报资源几乎完全依赖美军,其中95%的战略情报、70%~80%的战术情报由美军提供,各式武器装备也都深深地打着美国的烙印,“虽然可以自行生产一些战斗机和军舰,但核心技术和零部件仍离不开美国”。即便韩军收回了战时作战指挥权也是表象而已,在面临突发性大规模军事冲突时,很可能再次向美军交权。 美国更关心的是驻韩美军费用的分担问题。今年以来,美韩先后就驻韩美军防卫费分摊问题进行了三轮谈判。在5月14日~15日进行的韩美第10份防卫费分担协定的谈判中,美方重申了对韩国的安全防御承诺,并表示驻韩美军的规模和性质保持不变,但双方就驻军费用分摊的谈判没有取得实质性进展。 随着韩美在驻军问题以及费用分摊上的博弈难解,特别是朝韩领导人板门店会晤后,韩国国内再次出现质疑韩美同盟的舆论风潮,所以宋永武抛出2023年前收回战时作战指挥权也是这种情绪的一种反映。 不过,文在寅已多次强调,“驻韩美军是韩美同盟的问题,与签署和平协定无关”,暗示半岛局势变化与驻韩美军的存在无关。即便提出了时间表,由于韩国总统的任期为5年且不能连任,这意味着收回战时作战指挥权的重任又落在了文在寅的继任者身上。至于未来会发生什么,只能拭目以待。

  2018年 1月19日,韩国国防部宣布正在制定“国防改革2.0”计划。5月11日,国防部长宋永武向总统文在寅正式提交了“国防改革2.0”计划草案。7月27日,韩国国防部发布了这份计划。纵观新出炉的“国防改革2.0”计划,其亮点主要有以下几方面:

自“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”后,韩国认为,朝鲜已由发动全面战争转变为突袭式的局部挑衅,而韩国仍然在固守“应对全面战争”的过时战略,不仅缺乏有效应对朝鲜非对称攻击的方法和手段,还存在被动应对的致命缺陷。为此,韩国将军事战略调整为“灵活遏制”,强调重点发展攻击能力,以灵活的应对模式,有效遏制和粉碎朝鲜可能的挑衅行动。

  第一,大幅增加国防预算,创下历年新高。韩国国防部计划,从2019年至2023年,韩国国防预算的年平均增长率将维持在7.5%,5年总投入将达到270.7万亿韩元,约合人民币1.65万亿元(约合2418亿美元),创下历年来的新高。事实上,韩国2018年国防预算总额达43.1581万亿韩元,约合人民币2530亿元(约合395.2亿美元),较2017年增长7.0%,增幅创2009年以来最高水平。在可预见的未来5年,韩国国防开支将维持较高的上行水平。

同时,周边大国的存在、海洋资源权益争端引发的武装冲突和非传统安全威胁的扩散,也对韩国的安全环境构成严重威胁。韩国认为,韩国国防必须由以朝鲜为主要防御对象,向积极应对多元威胁的“全方位防御”转变。

  第二,精简和优化兵力规模结构。韩军现役的61.8万总兵力中,海军和空军兵力保持不变,陆军将裁减11.8万人,到2022年总兵力缩减至50万人。在军队高层调整方面,韩国国防部决定在2022年以前裁减76个将军名额,每年裁减15人左右。目前,韩军的将军数量为436名,到2022年将裁减至360人。在计划裁减的76个将军名额中,陆军66人,空军5人,海军5人。

同时,随着经济军事实力的不断增强,韩国在韩美军事同盟中的自主意识也在不断上升,开始强调建立“以自主国防力量为基础的韩美联合防御态势”。美国出于全球战略的调整和自身实力的相对下降,也希望韩国能够提升防务能力和承担更多的防务责任。

  第三,改革兵役制度,缩短服役年限。韩国国防部将从2018年10月1日开始实行缩减兵役等国防改革,2017年1月3日后参军的服役人员都将被缩短兵役。

虽然韩美在收回战时作战指挥权问题上多有反复,但近期已经协议加快推进移交工作。一旦收回战时作战指挥权,韩军将在韩美军事同盟框架内发挥主导作用,而美军则处于协助地位。所有这些,都要求韩国必须加快国防改革,应对新的安全环境和新型韩美军事关系。

  根据“国防改革2.0”计划,截至2022年5月,韩国陆军和海军陆战队的服役期将由当前的21个月缩短到18个月,海军服役期将由23个月缩短到20个月,空军服役期将由24个月缩短到22个月。值得注意的是,非战斗部队的部分工作向社会开放,文职人员比重将从5%增至10%,女军人比重则将从2017年的5.5%增至2022年的8.8%。

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  第四,加大对“韩国型三轴作战体系”的投入。虽然面对一些争议,“国防改革2.0”计划仍然强调,未来5年将继续推进“韩国型三轴作战体系”的建设。当前正在执行的《2016~2020年中期国防计划》中,作战和人员支出总额占预算总额的66.8%,占总额比重33.2%的77.1万亿韩元(约709.3亿美元)则用于“韩国型三轴作战体系”等国防现代化战略的实施。在2018年韩国国防预算中,主要用于“韩国型三轴作战体系”的“防卫力改善费”同比增长10.8%,为13.5203万亿韩元。

“国防改革2.0”计划的主要指向

  第五,推进国防采购改革,扶持韩国国防工业。“国防改革2.0”计划认为,诸如人工智能和机器人等可应用于工业4.0的先进科学技术,将深刻重塑未来战场环境。作为“国防改革2.0”计划的配套举措,韩国国防采办项目管理局(DAPA)推出了“国防商业创新计划”,以提高国防采购的灵活性与透明度,支持国防研发与国防出口。

在2018年的新年献词中,韩国国防部长宋永武表示,“我们将把2018年作为‘国防改革2.0’的元年,努力建设一支像豹子一样敏捷且强大的军队。”随着韩美加快推进战时作战指挥权的移交,2018年将成为韩国推动国防改革的重要节点。从近年韩国发布的一系列国防改革计划和国防白皮书来看,韩国的国防改革主要涉及四方面内容。

  该计划提出,DAPA将根据安全与经济条件以及技术成熟度,修改采购项目的数量、成本和时间表,提高国防采购的灵活性。DAPA将建立新的“中期检查系统”对国防需求进行实时监测,灵活调整相关采购计划,在遇有紧急需求时简化采购流程。

一是理顺作战指挥体制。韩军维系了军政与军令分离的二元化指挥体制,执掌军令权的联合参谋本部长期由陆军所把持,各军种对所辖作战部队只拥有军政权。这在一定程度上造成韩军缺乏统一指挥和联合作战能力的不足。文在寅上台后,多次强调要强力推进韩国国防与军事体制改革。他任命出身空军的郑景斗和出身海军的宋永武担任联合参谋本部议长和国防部长,可见其推动指挥体制改革的良苦用心。

  为支持韩国国防工业,DAPA计划成立新的国防科技规划和评估机构,以支持国防产业研发。“国防商业创新计划”将成立国防工业促进机构,注重为目标市场“定制销售策略”,以满足特定客户要求。DAPA还将投资诸如人工智能和机器人等产业,推动工业4.0技术的发展,使目前以成本为导向的竞争环境,转向以技术和质量为导向的竞争环境。

据悉,此次韩军指挥体制改革重点是改革联合参谋本部,除了履行情报和作战职能,其执掌的军令权一定程度上将让渡至战区级,从而构建起以联合参谋本部为中心的战区作战指挥体制。韩军计划到2030年前,联合参谋本部将履行两项职能:一是由联合参谋本部第一次长负责除作战指挥外的军事力量建设、完善军队结构等军令辅助职能;二是由联合参谋本部第二次长负责指挥战区作战的指挥职能。根据“基于条件的战时作战指挥权移交”方案,目前的韩美联合司令部将发展为由韩军主导的“未来韩美联合司令部”,韩军还将在联合参谋本部下设“未来韩美联合司令部”的相关机构,以强化联合指挥能力。

  努力追求“自主国防”

二是优化兵力结构。由于历史与现实的原因,韩军维系了一支庞大的陆军,这样的兵力结构与打造现代化精锐之师的目标是极不相称的。为此,韩军提出在2022年前将常备兵力缩减至52.2万人,实现陆军的小型化、海军的一体化和空军的信息化,其中空军、海军和海军陆战队现有数量不变,陆军缩减至38.7万人。作为裁减的主体,陆军高级将领自然成为文在寅政府国防改革的首要对象。

  本世纪以来,韩国先后出台了5份国防改革计划。卢武铉政府2006年出台首部《国防改革基本计划(2006-2020)》,以对朝鲜的军事威胁评估作为主要依据,而此后所进行的历次修订,也是根据朝鲜军事威胁的发展变化进行了相应的调整。

作为文在寅政府“国防改革2.0”的核心课题,韩国国防部正在拟定裁减将官数量的相关方案,预计今年3月将完成“国防改革2.0”计划。目前,韩军共拥有约430名将官,据悉,此次裁减员额或将达到70至80名。

  李明博政府2009年发布的《国防改革基本计划(2009-2020)》,主要是针对朝鲜在当年试射远程火箭和进行第二次核试验,相应增加了侦察监视、精确打击、拦截防御力量建设等内容。2012年李明博政府发布的《国防改革基本计划(2012-2030)》,主要是针对2010年发生的“天安舰”事件和延坪岛炮击事件,将应对局部冲突和非对称威胁作为改革计划的重要内容。

三是发展自主国防工业。正如文在寅所言,“韩国比以往任何时候都需要具备维护和平的力量,为此迫切需要确保强有力和独立自主的国防工业力量。”随着韩国加快收回战时作战指挥权和建立自主的作战指挥系统,文在寅政府以打造“韩国型三轴作战体系”为抓手,希望通过在战场情报侦察监视、网络作战、防空反导、特种作战等领域的武器装备的跨越式提升,以防务合作拓宽国防工业发展渠道和核心技术转化,降低对国外军工行业的依赖,进而打造韩国的自主国防工业力量。

  朴槿惠政府2014年发布的《国防改革基本计划(2014-2030)》,则强调应对朝韩冲突的概率大幅增加,增加了调整军队结构、组建海军航空团、完善动员体系等内容。

四是提高国防运营效率和创新军营文化。韩军计划调整国防部和防卫事业厅部分职能机构,并成立了国防部职位分析特别工作组,规划军队编制,裁减非战斗部队编制员额,将地方优质技术、人力和资本引入战斗勤务支援领域,节约军队的人力成本和预算开支。韩军还积极强化官兵精神教育,提高和改善军人住房、餐饮、医疗、被装和子女教育等官兵福利待遇,消除军营内的简单粗暴作风及不良现象,营造健康的军营文化和良好的道德风尚。

  “国防改革2.0”计划是韩国在推进朝鲜半岛和平进程取得显著进展之际推出的。不过,东北亚局势的不确定性、军事冲突和战争的风险、大国在朝鲜半岛的战略竞争等诸多挑战仍然存在,韩国所面临的安全形势并未得到根本改观。因而,“国防改革2.0”计划并未因半岛局势缓和而呈现“和平”底色,反而强调以更加持久充足的国防投入,建设一支规模更小、效率更高的武装力量,从而加速实现韩国孜孜以求的“自主国防”。

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  韩国压缩军队员额既是出于精简高效的目的,也是迫不得已的做法。本世纪以来,韩国的人口出生率一直低于1.5%。人口结构的变化和新增人口的减少,使得韩国加快进入老龄化社会,从而造成征兵难等问题在近年来愈加凸显。据韩国国防部统计,2016年韩国20岁的适龄男性约有35万人,到2020年可能减至25万人。长远来看,维持一支较大规模的军队既不现实也不经济。

“国防改革2.0”计划的制约因素

澳门威利斯人708567,  美国因素影响改革成效

韩国国防部曾多次表示“将减少将官定额”,但进展一直非常缓慢。李明博任内曾提出把将官数量减少60名,朴槿惠时期又改为40名,均未能完全实现,国防改革阻力之大可见一斑。文在寅的“国防改革2.0”计划能否顺利实施,主要取决于国内政治力量、军种利益分配和美国因素的影响。

  “国防改革2.0”计划更是打上了深深的美国印记。去年7月11日,美陆军第8集团军司令部迁入平泽基地。今年6月29日,驻韩美军司令部也搬迁至平泽基地。驻韩美军的整体后撤,大大降低了美军在战争初期遭受朝鲜远程火炮和地面部队打击的可能。但是驻韩美军部署调整带来的“力量真空”,将主要由韩国军队来填充。

一是国内政治力量掣肘。韩国国防部曾于2011年制定了以改变军令军政二元体制为核心的《国防改革基本计划2011~2030》,但因国会反对意见强烈,导致该法案在国会被搁置1年,后来随着第18届国会任期结束而自动废弃。

  要保持处于第二线的美军以及韩军的“战略灵活性”,则有赖于美韩军队的情报搜集和防空反导能力。这些,恰恰是韩军的短板,因为韩军现阶段掌握的卫星图像和视频情报主要来自美军。韩军已计划在2019年引进两架“全球鹰”高空无人侦察机,2020年组建操控和使用无人侦察机的侦察飞行团,在2020年至2022年部署5颗侦察卫星。

由于此次国防改革的重点仍是重组韩军高层指挥系统即联合参谋本部,势必触犯固有势力结构及其利益,从而使改革困难重重。此次韩国国防部只是计划将“国防改革2.0”草案上报总统文在寅,之后还将以听证会、座谈会等方式,征集军方、专家和国民意见,协调各方利益。文在寅总统虽拥有行政权,但国会行使立法权,任何法案的通过都需得到国会批准。鉴于韩国国会中执政党和在野党之间的意见纷争由来已久,“国防改革2.0”计划能否获批尚存疑问。

  同时,由于今年以来朝鲜半岛局势突变,导致美韩战时作战指挥权移交、驻韩美军防卫费分担以及驻韩美军驻军地位等议题,成为影响“国防改革2.0”计划的新变量。不过,特朗普刚刚签署的“2019财年国防授权法案”,则对上述议题作出了基本的回答,也影响着“国防改革2.0”计划的最终成型。

二是军队内部阻力。与海空军相比,韩国陆军不仅规模庞大,拥有资源和权限多,而且占据了联合参谋本部的大部分要职,因利害关系导致的相互掣肘已成为韩军痼疾。当前,“国防改革2.0”计划将官员额的裁减重点在陆军,而目前韩国陆军每万名兵力的将官比例仅为6.4%,低于海空军的9.1%、美国陆军的6.6%,如果韩国国防部拿不出合理的调整方案,必将遭到陆军的强烈反对。如何有效解决陆军与海空军之间的矛盾与分歧,妥善处理各军种之间的利益分配,仍将是韩国国防改革面临的棘手问题。

  “2019财年国防授权法案”要求,驻韩美军必须保持最高战备水平,为半岛的潜在冲突做好准备并支持该地区的导弹防御演习。法案还禁止将驻韩美军人数削减到2.2万人以下,而且撤走驻韩美军必须取得国会的批准,且除非国防部能证明这符合美国的利益和盟友的安全。

三是美国因素影响。文在寅政府除了推进“国防改革2.0”,还积极推动战时作战指挥权移交以及驻韩美军防卫费分担等问题,这些无不涉及韩美军事同盟关系。

  这意味着,虽然目前朝鲜半岛局势出现缓和,但由于美朝缺乏战略互信,彻底解决朝核问题还有很长的路要走,美国在韩国保持驻军的态势不会改变。同时也表明,就军事能力而言,美国并不认为韩国已经具备了独立应对朝鲜威胁的核心能力。

韩国历来在防务领域追随美国,其国防改革计划的制定也与韩美军事同盟关系的发展变化直接相关,文在寅政府所要打造的“自主国防”,也是以韩美军事同盟为前提的“协作型自主国防”。虽然韩军已在国防改革方面取得初步成效,但并未从本质上改变韩军在关键领域的附属地位,而美国也绝不愿与韩国保持完全对等的同盟关系。如果由于韩国方面的因素对美国的东北亚战略造成影响,不排除美国可能成为韩国国防改革的“绊脚石”,因此,美国因素也是观察“国防改革2.0”计划走向的风向标。

  对此,韩国总统文在寅和国防部长宋永武应当心知肚明。所以,文在寅在多个场合要求韩军尽快构建“韩国型三轴作战体系”,宋永武表示2018年将是“国防改革2.0”计划的元年,韩国国防部赶在美国国会通过“2019财年国防授权法案”之前公布“国防改革2.0”计划,并大幅增加未来5年韩国的国防预算开支,都是基于强化美韩军事同盟、争取半岛问题主动权的综合考量。

  不可否认,在充足国防预算的支撑下,韩国将加大陆海空等多层次多领域的投入,购买更多的先进美制装备,同时提高本国的国防工业水平。但是,韩国此举也将加深与美国的战略捆绑,给半岛安全局势带来更多的不确定性。其未来成效,将与韩国的“自主国防”初衷背道而驰,这或许是这个国家长久以来难言的无奈与选择。

  (作者单位:国防大学政治学院)

  慕小明 来源:中国青年报

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